Mit freundlicher Genehmigung von Strelka Press veröffentlichen wir einen Auszug aus John M. Levys Modern Urban Planning - in den Worten des wissenschaftlichen Herausgebers der russischen Übersetzung, Alexei Novikov, „eine Enzyklopädie der Stadtplanung, die von einem städtebaulichen und praktizierenden Stadtplaner verfasst wurde, der sich dafür einsetzt fast jede These mit einem eindrucksvollen Beispiel, vor allem seinem eigenen."
Warum plant eine Politik?
Aus mehreren Gründen wird die Planung normalerweise unter stark politisierten Bedingungen durchgeführt:
1. Bei der Planung werden häufig Probleme angesprochen, die Menschen schaden, z. B. die Art der Nachbarschaft oder die Qualität des Schulbezirks. Eine Planungslösung, die Sie nicht mögen, kann jeden Tag in Ihr Leben eindringen, wenn sie dort implementiert wird, wo Sie leben oder arbeiten. Der gewaltsame Widerstand gegen subventioniertes Wohnen durch Vorstädter beruht hauptsächlich auf der Befürchtung, dass sich dies negativ auf die örtlichen Schulen auswirken wird. In einigen Fällen sind diese Sorgen unbegründet, in anderen nicht, aber auf jeden Fall ist es leicht zu verstehen, warum es einen emotionalen Ausbruch gibt, wenn es um etwas geht, von dem die Bewohner glauben, dass es das Glück und die Sicherheit ihrer Kinder beeinflusst. Die lautstarke öffentliche Opposition war die Hauptkraft, die das Stadterneuerungsprogramm beendete. Nur wenige Exekutivaktionen können mehr Emotionen hervorrufen als ein Programm, das einen Stadtbewohner dazu zwingen kann, aus einer Wohnung auszuziehen oder sein Geschäft zu verlagern, um nach den Worten eines Autors "den Weg für einen Bulldozer des Bundes freizumachen".
2. Planungslösungen sind mit bloßem Auge sichtbar. Gebäude, Straßen, Parks, Immobilien - die Einheimischen sehen und kennen sie. Planungsfehler - zum Beispiel Architekturfehler - sind schwer zu verbergen.
3. Der Planungsprozess findet wie alle anderen kommunalen Funktionen dort statt, wo Sie leben. Für einen Bürger ist es einfacher, die Handlungen des örtlichen Stadtrats zu beeinflussen als die Entscheidungen des Landtags oder des Kongresses. Das Bewusstsein für potenzielle Leistung stimuliert die Teilnahme an der Planung.
4. Die Bürger glauben zu Recht, dass sie über Planungskenntnisse verfügen, auch wenn sie diese nicht offiziell studiert haben. Die Planung umfasst die Landnutzung, das Verkehrsmanagement, die Art der Gemeinde selbst und andere Themen, die den Anwohnern bekannt sind. Daher vertrauen die Einheimischen den Planern in der Regel nicht unbedingt.
5. Planung beinhaltet Entscheidungen mit schwerwiegenden finanziellen Auswirkungen. Nehmen wir an, Herr X besitzt 100 Morgen Ackerland am Rande der Stadt. Der Wert des Landes in der Region steigt und es ist klar, dass es bald intensiver genutzt wird. Wenn kommunales Wasser und Abwasser entlang der Straße installiert werden, die zu diesem Grundstück führt, kann es mit einer Dichte von 12 Wohneinheiten pro Morgen gebaut werden. Somit würden die Kosten für einen Morgen beispielsweise 100.000 US-Dollar betragen. Wenn dieser Standort hingegen keinen Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen hat, beschränkt sich seine Nutzung auf den Bau von Einfamilienhäusern auf einem Hektar großen Grundstück, und die Kosten für das Land betragen 10.000 US-Dollar pro Hektar. Dies bedeutet, dass Herr X 9 Millionen US-Dollar gewinnt oder verliert, je nachdem, ob der kommunale integrierte Plan Wasser und sanitäre Einrichtungen für seinen Standort enthält. Man kann sich leicht ähnliche Beispiele vorstellen, bei denen der potenzielle Wert von Land von Zoneneinteilung, Straßenerweiterung, Landentwicklung, Regierungsgebäude, Hochwasserschutzmaßnahmen usw. abhängt. Selbst diejenigen, die keine andere Immobilie als ihre Wohnung haben, können zu Recht das Gefühl haben, dass sie ein erhebliches finanzielles Interesse an Planungsentscheidungen haben. Für viele Bürger ist die einzige bedeutende Quelle für Eigenheimkapital nicht ein Bankkonto oder Aktien, sondern das potenzielle Einkommen aus dem Verkauf eines Hauses. Daher sind Planungsentscheidungen, die sich auf die Immobilienwerte auswirken, für Hausbesitzer von wesentlicher Bedeutung.
6. Planungsprobleme können eng mit der Grundsteuer zusammenhängen. Die Immobiliensteuer ist eine der Haupteinnahmequellen sowohl für Kommunalverwaltungen als auch für öffentliche Bildungseinrichtungen. Planungsentscheidungen, die sich auf die Entwicklung eines Gebiets auswirken, wirken sich auch auf dessen Steuerbemessungsgrundlage aus. Sie wirken sich auf die Grundsteuern aus, die die Anwohner zahlen müssen, und sind höchstwahrscheinlich erhebliche Beträge. Im Jahr 2013 beliefen sich die gesamten Grundsteuereinnahmen in den USA auf 488 Milliarden US-Dollar oder etwas mehr als 1.500 US-Dollar pro Kopf. Die Höhe der Immobiliensteuern ist seit vielen Jahren ein Anliegen der Öffentlichkeit. Dies wird durch die Verordnung 13 in Kalifornien und ähnliche Gesetze in anderen Staaten belegt, die maximale Grundsteuern festlegen.
Planer und Autorität
Grundsätzlich fungieren Planer als Berater. Der Planer selbst ist nicht befugt, Änderungen in der Stadt oder im Bezirk einzuleiten: Haushaltsmittel zuzuweisen, Gesetze zu verabschieden, Verträge abzuschließen oder Eigentum zu veräußern. Wenn Planer eine bestimmte rechtliche Befugnis haben (z. B. in Bezug auf die Landnutzungskontrolle), wird diese Befugnis vom zuständigen Gesetzgeber erteilt - und erforderlichenfalls weggenommen. Der Grad des Einflusses des Planers hängt daher von seiner Fähigkeit ab, seinen Standpunkt zu formulieren, einen Konsens zu erzielen und Verbündete unter denen zu finden, die über die erforderliche Autorität verfügen.
Ein Plan ist eine Vision der Zukunft. Der Planer beeinflusst Ereignisse in dem Maße, wie er diese Vision allgemein machen kann. In den ersten Jahren der Planung wurde, wie wir im Zusammenhang mit dem Chicago-Plan festgestellt haben, davon ausgegangen, dass der Planer den gesamten Plan unabhängig entwickelt (mit Ausnahme einiger Einzelheiten). In jenen Jahren bestand die Aufgabe des Planers darin, seine Ideen an die Gesellschaft und das lokale politische Establishment zu „verkaufen“. Burnham und seine Mitarbeiter haben genau dieses Programm in Chicago mit großem Erfolg umgesetzt.
Eine modernere Ansicht ist, dass gute Pläne von der Gesellschaft selbst kommen. Unter diesem Gesichtspunkt besteht die eigentliche Aufgabe des Planers darin, den Planungsprozess zu erleichtern und Expertenmeinungen abzugeben, anstatt den gesamten Plan in seiner Gesamtheit zu entwickeln. Es gibt mehrere Argumente für einen modernen Planungsansatz. Erstens vermeidet er Elitismus. Der Planer verfügt über bestimmte Fähigkeiten, über die der Durchschnittsbürger nicht verfügt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass er schlauer ist als andere. Zweitens kann der Planer (und jede andere Person oder Gruppe von Personen) die Interessen der gesamten Bevölkerung nicht vollständig und genau verstehen. Niemand außer uns kennt unsere wahren Bedürfnisse und Vorlieben. In diesem Fall können die Interessen der Bürger nur dann umfassend vertreten werden, wenn sie frühzeitig in den Planungsprozess einbezogen werden. Drittens kann argumentiert werden, dass ein Plan, der mit einer erheblichen Bürgerbeteiligung erstellt wurde, eher wahr wird als ein Plan von gleicher Qualität, der ausschließlich von Spezialisten entwickelt wurde. Die Teilnahme am Planungsprozess selbst informiert den Bürger über die Einzelheiten des Plans. Wenn die Bürger ihre Zeit und Energie dem Plan widmen, werden sie ihn stärker unterstützen. Einige "ihr Plan" werden zu "unserem Plan". Es gibt jedoch auch einige Gegenargumente. Ich werde sie unten skizzieren.
Planer sehen ihr Engagement in der Politik heute ganz anders als noch vor einigen Jahrzehnten. In den 1920er und 1930er Jahren war es üblich, den Planungsprozess von der Politik zu trennen und über der Politik zu stehen. Der Planer berichtete ausschließlich an die „unpolitische“Plantafel. Im Laufe der Zeit wurde klar, dass die Isolierung des Planers von der Politik ihn weniger effektiv macht, da Entscheidungen im Bereich der Politik getroffen werden. Darüber hinaus wurde deutlich, dass der Begriff „unpolitisch“irreführend war. Beispielsweise ist die Aufnahme einer Gruppe einflussreicher Bürger in einen öffentlichen Rat im Wesentlichen eine politische Entscheidung. Eine Gruppe weniger mächtiger Bürger wird den Planern wahrscheinlich ganz andere Anweisungen geben. Tatsächlich ist niemand außerhalb der Politik, weil jeder seine eigenen Interessen und Werte hat, und dies ist das Wesen der Politik.
Das Konzept, dass der Planungsprozess von der Politik getrennt werden sollte, entstand während der Reformbewegung der Stadtregierung im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert. Während dieser Zeit ging die Exekutivgewalt in vielen Städten von früheren Strukturen wie der New Yorker Tammany Hall auf Beamte und an einigen Stellen auf professionelle Manager über, die keiner politischen Partei angehörten. In einigen Städten hat die Verwaltungsreform zu einer neuen Regierungsstruktur geführt: Der gewählte Bürgermeister spielt eine weitgehend zeremonielle Rolle, während die eigentliche Verantwortung und Autorität beim Stadtverwalter liegt, der vom Gesetzgeber eingestellt wird. Reformbefürworter waren der Meinung, dass Politik eine schmutzige und oft korrupte Aktivität ist, und je weniger sie die Planung beeinflusst, desto besser. Die moderne Ansicht dieser Ereignisse ist, dass die Reformbewegung bis zu einem gewissen Grad ein Sieg der wohlhabenden Mittelschicht über Strukturen war, die die Interessen der Arbeiterklasse und neu angekommener Einwanderer vertraten. Einfach ausgedrückt war die Reform weniger eine Ausnahme von der Politik als vielmehr eine Umverteilung der politischen Macht.
Gewaltenteilung
Das Umfeld, in dem der Planer tätig ist, ist durch eine Kombination aus politischer, wirtschaftlicher und rechtlicher Macht gekennzeichnet. Dies gilt für jeden Planer in jedem Land, insbesondere jedoch für die USA. Die US-Verfassung wurde geschaffen, um die Macht der Regierung einzuschränken - nicht nur, um die Nation als Ganzes vor Tyrannei zu schützen, sondern auch, um Minderheiten vor der "Tyrannei der Mehrheit" zu schützen. Offensichtlich wurde das System nicht geschaffen, um schnelle und entschlossene Maßnahmen der Regierung zu ermöglichen. Die politische Macht in den Vereinigten Staaten ist auf vielen Ebenen geteilt. Erstens ist es auf verschiedene Ebenen der Exekutive verteilt. Lokale und staatliche Regierungen sind im Umgang mit der nationalen Regierung weitaus mächtiger als in den meisten anderen Demokratien der westlichen Welt wie Frankreich oder Großbritannien. In der Regel erhalten Kommunal- und Landesregierungen viel mehr eigene Einnahmen als ähnliche Regierungen in anderen Ländern. Finanzkraft und politische Autonomie sind miteinander verflochten. In den Vereinigten Staaten beruht die Exekutivautonomie auf staatlicher und lokaler Ebene auf der Verfassung, die, wie von ihren Autoren beabsichtigt, die Befugnisse der Bundesregierung stark einschränkt: Die Opposition gegen die Machtkonzentration ist eine langjährige politische Tradition in den USA.
Zweitens gibt es die sogenannte Trennung der Regierungszweige: Exekutive, Legislative und Judikative. Diese Aufteilung geht auf die Gründung unseres Staates und die Absicht der Verfasser der Verfassung zurück, die höchste Macht einzuschränken und so zu strukturieren, dass der Einfluss jedes Regierungszweigs durch den Einfluss der beiden anderen ausgeglichen wird. Die Planung liegt in der Verantwortung der Regierung und ist eindeutig eine Funktion der Exekutive. Es sind jedoch Mittel erforderlich, um fast alle Pläne zum Leben zu erwecken. Die Festsetzung der Höhe der Steuern und die Zuweisung von Mitteln sind Aufgaben des Gesetzgebers. Die Exekutiv- und Gesetzgebungsbefugnisse sind natürlich auf die Justiz beschränkt. Richter auf Bundesebene werden von der Exekutive ernannt und vom Gesetzgeber genehmigt. Auf staatlicher und lokaler Ebene ist der Mechanismus zur Bildung der Justiz unterschiedlich strukturiert: In einigen Fällen werden Richter nach dem Bundesmodell ernannt, in anderen Fällen werden sie gewählt.
Neben der Gewaltenteilung in Exekutive, Legislative und Judikative kann die lokale Macht administrativ aufgeteilt werden. Eine städtische Agglomeration, die eine einzige wirtschaftliche und soziale Einheit darstellt, kann in zehn oder sogar Hunderte von Gerichtsbarkeiten unterteilt werden. Parallel zu den Verwaltungsbezirken kann es verschiedene Bezirke geben, deren Führung bestimmte Exekutivbefugnisse und Verantwortlichkeiten hat. Beispielsweise haben Schulbezirke im Allgemeinen die Befugnis, Steuern zu erheben und in einigen Fällen Eigentum zu veräußern. In vielen Bundesstaaten werden die Bezirksräte direkt von den Bewohnern des Bezirks gewählt, der wiederum den Bezirksleiter wählt. Somit ist die Verwaltungsstruktur der Schulen parallel zur Struktur der Kommunalverwaltung und nicht Teil davon. Beide Strukturen erheben jedoch Steuern auf dieselbe Bevölkerung, sind befugt, Landnutzungsentscheidungen zu treffen, Schulden zu emittieren und Kapitalinvestitionen zu tätigen. Andere Behörden, beispielsweise diejenigen, die für die Wasserversorgung, Kanalisation oder den Transport verantwortlich sind, können auf ähnliche Weise eingerichtet werden.
Die Vereinigten Staaten haben eine starke Tradition der Achtung der Rechte des Privateigentums. Ein rechtlicher Konflikt zwischen Staat und Eigentümern ist unvermeidlich. Die Grenzen dieser Rechte werden letztendlich von der Justiz festgelegt. Darüber hinaus fungieren die Gerichte, wie bereits erwähnt, häufig als Hüter privater Rechte und können als solche bestimmte Maßnahmen von anderen Regierungszweigen verlangen. Das vielleicht berühmteste Beispiel ist der gerichtliche Kampf gegen die Rassentrennung in Schulen, aber andere Beispiele können angeführt werden. Beispielsweise definiert die Auslegung des Gesetzes über Amerikaner mit Behinderungen (ADA) von 1992 durch das Gericht klar die Zuständigkeiten der Stadtregierung in diesem Bereich und die Höhe der Mittel, die zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen bereitgestellt werden müssen.
Die Macht im Nichtregierungsbereich ist ebenfalls sehr weit verbreitet. Bürger sind als Wähler die Quelle der Macht. Einzelpersonen können aber auch Einflussgruppen bilden. Und jeder Planer, der in einer Stadt arbeitet, in der sich ein großer Teil der Wohngebäude in Privatbesitz befindet, stößt schnell darauf. In vielen Städten haben Gewerkschaften viel Macht. Ein weiteres Beispiel sind Umweltorganisationen wie der Sierra Club oder lokale Naturschutzverbände. Große Immobilienbesitzer - sowohl unbebaute Grundstücke als auch Gebäude - verfügen ebenso wie lokale Arbeitgeber über eine gewisse Macht. Landnutzungsplanung, Investitionen und Bautätigkeiten sind sehr eng miteinander verbunden. Daher sind Mitarbeiter in der Bauindustrie - sowohl Manager als auch normale Arbeitnehmer - häufig die Hauptakteure bei der Entscheidungsfindung und Lösung kontroverser Planungsprobleme.
Neben der Tatsache, dass die Bürger einzeln oder als Vertreter bestimmter Gruppen am Planungsprozess teilnehmen, organisieren die Planer selbst eine bestimmte Bürgerbeteiligung. Zum Teil, um die Öffentlichkeit in die Planung einzubeziehen, aber auch, weil dies häufig gesetzlich vorgeschrieben ist. Die meisten Bundeszuschüsse beziehen sich auf den Bau von Autobahnen, Wasser- und Abwassersystemen, lokale Wirtschaftsentwicklungsprojekte und dergleichen. Zuweisung nur, wenn die Voraussetzung für eine organisierte Bürgerbeteiligung im Voraus erfüllt wurde. Solche Anforderungen sind keine leere Formalität. Tatsächlich werden sie ohne externen Druck umgesetzt, da Planer und Kommunalbeamte sich bewusst sind, dass das Projekt, wenn diese Anforderungen ignoriert werden, aus verfahrensrechtlichen Gründen geschlossen werden könnte, die in Gesetzen festgelegt sind, die die Nichteinhaltung der bundesstaatlichen Anforderungen für die Bürgerbeteiligung bestrafen.
Viele Planer kommen positiv auf die Idee der Bürgerbeteiligung am Planungsprozess, aber es kann frustrierend sein. Ein Planer, der eine gemeinsame Vision für die Stadt hat, kann durch die Beteiligung von Bürgern entmutigt werden, die sich hauptsächlich auf das konzentrieren, was in ihrem Heimatgebiet geschieht, und sich nicht sehr für das „große Ganze“interessieren. Die Erfahrung vieler Planer zeigt, dass die Bürger bereit sind, an Diskussionen über Themen rund um ihr Zuhause teilzunehmen, aber es ist normalerweise sehr schwierig, sie in größere Diskussionen wie die Regionalplanung einzubeziehen. In gewisser Weise folgt die Vision der Menschen vor Ort der Regel der direkten Perspektive in der Malerei: Objekte, die sich näher am Betrachter befinden, sehen in der Ferne viel größer aus als Objekte gleicher Größe. Daher können Sie als Planer mit einem aktiven Interesse an Bürgerbeteiligung verzweifelt werden, wenn Ihr professionelles Urteilsvermögen, das möglicherweise aus stundenlangen Studien einer bestimmten Situation hervorgeht, abgelenkt wird, weil es den Ansichten der Bürger (oder Politiker) widerspricht. Natürlich hat ein Ökonom, ein Manager oder ein anderer Experte ähnliche Gefühle, wenn er in einer bestimmten politischen Situation Ratschläge gibt.
Dies ist eine grundlegende Tatsache des politischen Lebens: Es ist einfacher, die Öffentlichkeit zum Protest zu mobilisieren, als Unterstützung auszudrücken. Daher entwickelt sich die Situation oft so, dass es Gruppen gibt, die bereit sind, sich dem Prozess zu widersetzen, aber es gibt keine einzige Gruppe, die dazu beitragen kann. Die öffentliche Opposition hat vielen Initiativen der Planer ein Ende gesetzt. Jeder Bürger hat die Möglichkeit, seine Meinung zu äußern, und in diesem Sinne ist die Bürgerbeteiligung demokratisch. Es spiegelt jedoch nicht immer die öffentliche Meinung wider, wie es auf den ersten Blick scheint. Bürgerbewegungen und Einflussgruppen sind spontan und spiegeln möglicherweise die Ansichten eines sehr kleinen Teils der Bevölkerung wider, aber die lokalen Regierungen erliegen häufig dem Druck einer lauten, engmaschigen Minderheit. Wenn wohlhabende Hausbesitzer in öffentlichen Anhörungen die Ideen eines jungen idealistischen Planers zum Bau von erschwinglichem Wohnraum mit Füßen treten, wird er wahrscheinlich klüger und pessimistischer und wird fortan gemischte Gefühle hinsichtlich der Vorteile der sogenannten Volksherrschaft haben.
Die Person, die die Metropolregion New York am meisten beeinflusste, war zweifellos Robert Moses. Seine Karriere begann zu Beginn des 20. Jahrhunderts, lange vor der Ära der Bürgerbeteiligung am Planungsprozess. Er war ein brillanter und machtgieriger Meister der politischen Manipulation, der sich seiner eigenen Richtigkeit sicher war. In seiner Jugend war er auch ein Idealist. Er trug den größten Teil der Verantwortung für den Bau von Autobahnen, den Bau von Brücken, die Schaffung von Parks, den Bau verschiedener kommunaler Einrichtungen und die Zerstörung vieler Wohngebäude und kleiner Unternehmen, um den Weg für seine Projekte freizumachen. Er hatte wenig Interesse an dem, was die Öffentlichkeit wollte, und ließ sich mehr von seinen eigenen Vorstellungen darüber leiten, was gebraucht wurde. Er rief unglaubliche Freude und brennenden Hass hervor. Es ist nicht einfach, die Auswirkungen auf ganz New York und seine Umgebung zu beurteilen, da es schwierig ist, sich vorzustellen, was sie sein könnten, wenn Moses nicht da wäre. All das kann mit einiger Sicherheit gesagt werden - in diesem Fall würden sie völlig anders werden.
Paris hatte im 19. Jahrhundert einen eigenen Robert Moses namens Baron Haussmann. Auch er war machtgierig und unerschütterlich fest; und seine Möglichkeiten waren auch großartig. Wenn Sie durch das Touristenzentrum von Paris gehen, ist es schwer zu leugnen: Es ist wunderschön gestaltet und Sie können Ihre Freizeit dort verbringen. Aber wenn Sie einer der Tausenden armer Pariser wären, die auf die Straße geworfen wurden, weil Haussmann ganze Stadtteile vom Erdboden gefegt hat, um seine Ideen zum Leben zu erwecken, würden Sie diesen Mann natürlich ganz anders sehen. Wie dem auch sei, er kümmerte sich nicht um Ihre Meinung und wahrscheinlich um Ihr Wohlbefinden.
Unabhängig von der Meinung der Planer zur Bürgerbeteiligung (die Erfahrung des Autors zeigt, dass die meisten Planer diesbezüglich ambivalent sind), kann dieses Thema nicht vernachlässigt werden. Die Zeiten, in denen die Bürger seufzten, sind lange vorbei: "Es ist unmöglich, mit dem Büro des Bürgermeisters zu kämpfen!" - und sich mit dem Unvermeidlichen abgefunden. Der Wohlstand und das Bildungsniveau der Bürger haben im Laufe der Jahrzehnte zugenommen, sie haben weniger Ehrfurcht vor den Behörden und stehen dem Establishment wahrscheinlich skeptischer gegenüber. Sie wollen nicht beiseite treten und sich zurücklehnen. Die Zeiten von Moses und Osman sind lange vorbei.
Der Planer trifft in allen Fragen selten auf allgemeinen Konsens. Es gibt oft die Möglichkeit, einen Kompromiss zu erzielen und eine Position zu finden, die der Mehrheit entspricht, aber sehr selten sind alle interessierten Parteien bereit, sich auf ihre Ansichten zu einem öffentlichen Problem zu einigen. Wenn Vorschläge allgemein gemacht werden, erhalten sie häufig mehr Zustimmung als wenn sie detailliert beschrieben werden. Zum Beispiel befürworten wir alle ein hohes Maß an Umweltschutz, aber wenn es darum geht, eine bestimmte Anlage zu schließen, stellt sich schnell heraus, dass das Wohlergehen der Umwelt für einige Menschen Arbeitslosigkeit bringt. Bei der Planung geht es wie bei der Politik hauptsächlich um die Kunst des Kompromisses.
